- Introduction :
Les échanges entre les administrations et les institutions sont l’illustration du fonctionnement d’un État efficient. En effet, le fondement d’un État de droit repose sur la communication efficace entre les citoyens et l’autorité. Cette communication passe souvent par le prononcé de décision administrative.
Par ailleurs, lorsqu’une décision administrative est prise par une autorité, il est primordial de communiquer efficacement avec le citoyen concerné. Cette communication revêt une grande importance, puisqu’elle permet de transmettre des informations cruciales, d’expliquer les motifs de la décision et de garantir une compréhension mutuelle entre l’administration et le citoyen.
Également, elle permet de notifier au citoyen les conclusions d’une procédure administrative, qu’il s’agisse d’une décision favorable ou défavorable. En principe, il est nécessaire que cette communication soit effectuée de manière claire, compréhensible, afin de garantir que le citoyen comprenne pleinement les enjeux de la décision prise.
Celles-ci, en se basant sur l’art. 5 de la Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la Procédure administrative (ci-après PA)[1], sont les mesures prises par les autorités dans des cas d’espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet de créer, de modifier ou d ’ annuler des droits ou des obligations, de constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits ou d’obligations, de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations.
La compétence de rendre des décisions est un privilège – et un monopole – de souveraineté de la puissance publique[2].
A cet égard, et contrairement au contrat, la décision est rendue de manière unilatérale et ne nécessite pas le consentement des personnes auxquelles elle s’adresse[3].
Toutefois, ce qui nous intéresse n’est pas la qualification de l’acte prononcé par l’autorité mais bel et bien la communication de celui-ci à un citoyen.
Par conséquent, nous analyserons, dans ce qui suit, les principes fondamentaux de la notification d’une décision administrative en droit suisse (II), avant d’aborder la singularité de la notification électronique (III) pour enfin, conclure en s’attardant sur une particularité jurisprudentielle d’une notification d’une décision cryptée illustrant les défis majeurs liés à la nouvelle ère numérique (IV).
- Les principes fondamentaux de la notification d’une décision :
Tout d’abord, il sied de rappeler que les décisions doivent être notifiées aux parties afin de leur être « opposables », c’est-à-dire de rendre les obligations qu’elles comportent effectives à l’égard des intéressés[4]. Selon la jurisprudence, le jugement n’existe légalement qu’une fois qu’il a été officiellement communiqué aux parties. En effet, tant qu’il ne l’a pas été, il n’est pas opposable aux parties[5].
Cette notification consiste à faire parvenir l’information dans la sphère de puissance du destinataire[6].
Selon le Tribunal fédéral, elle doit permettre au destinataire de prendre connaissance de la décision, et le cas échéant, de faire usage des voies de droit ouvertes à son encontre.
La notification ordinaire de la décision est une condition pour qu’elle prenne effet[7]. Seule une notification ordinaire de la décision permet à la partie d’en prendre connaissance et de la contester de manière appropriée[8].
Par ailleurs, il n’est pas nécessaire que le destinataire ait personnellement pris connaissance de la décision[9]. En effet, il est suffisant que celle-ci entre dans la sphère de puissance de son destinataire[10].
Si l’autorité ne notifie pas la décision, cela a pour conséquence son inefficacité, qui doit être constatée d’office[11].
En d’autres termes, la notification de la décision constitue un acte juridique unilatéral de l’autorité qui doit être reçu, mais qui ne doit pas être accepté.
Par conséquent, un délai de recours correspondant ne commence pas à courir à partir de la prise de connaissance de la décision, mais déjà au moment de la notification ordinaire[12].
Ce moment intervient dès que la décision entre dans la sphère de pouvoir du destinataire, de sorte que celui-ci peut en prendre connaissance, et indépendamment du fait qu’il le fasse effectivement ou non[13].
L’imposition d’une telle obligation de notification sert d’une part à la sécurité du droit et à l’économie de la procédure[14], d’autre part à l’octroi de droits procéduraux[15].
Selon l’art 34 al. 1 PA, l’autorité notifie la décision par écrit, les lois spéciales autorisant parfois aussi une notification orale[16].
Il ressort du texte de la loi que la notification écrite de la décision est une exigence de validité, étant donné qu’il s’agit du seul moyen d’obtenir une clarté suffisante sur le contenu de la décision[17]. Cette forme écrite sert en outre la sécurité juridique et l’équité[18].
En effet, si l’autorité ne notifie pas la décision par écrit et qu’il n’existe pas non plus d’exception, à savoir une notification orale par exemple, cela entraînerait en principe sa nullité[19].
En relation avec l’exigence de la forme écrite, la question – qui ne sera pas traitée dans notre analyse – de savoir s’il existe en même temps une exigence de signature est controversée dans la pratique lorsque la loi spéciale n’exige pas de signature[20].
En effet, la législation fédérale assure une certaine liberté et de sorte que la PA ne se prononce pas sur le mode de notification requis, raison pour laquelle plusieurs possibilités sont envisageables[21].
La notification de la décision se fait en principe à l’adresse de notification de la partie[22].
Outre la voie postale, la notification électronique (art. 34 al. 1bis PA) ou la notification personnelle, par exemple par la police ou un autre fonctionnaire, sont également autorisées à certaines conditions[23].
Dans des cas exceptionnels, l’autorité peut également notifier la décision par publication dans une feuille officielle[24].
Malgré tout, le fardeau de la preuve de la notification et de la date de celle-ci incombe à l’autorité prononçant la décision[25].
- La notification électronique d’une décision :
Même si, selon le droit fédéral, la signature originale n’est justement pas exigée pour la validité des décisions administratives (contrairement aux décisions judiciaires finales et intermédiaires), la jurisprudence critique le fait que la notification de la décision se fasse par courriel, estimant que cette démarche présente des lacunes[26].
En conséquence, la notification du contenu de la décision par courriel n’est en principe pas considérée comme déclenchant le délai et entre tout au plus en ligne de compte dans le sens d’une information préalable, avant que la notification ordinaire proprement dite n’ait lieu par voie postale[27].
Dans ce cas, le délai est déclenché par la notification postale de la décision[28].
Sur la base de l’art. 34 al. 1bis PA, l’autorité dispose de la possibilité de notifier la décision à la partie par voie électronique avec son accord[29]. Cette disposition est étroitement liée à l’art. 11b al. 2 PA, à l’art. 21a PA et à l’art. 26 al. 1bis PA.
Pour pouvoir faire usage de cette possibilité, la notification électronique doit être comprise avec une signature électronique reconnue[30].
Si l’autorité notifie la décision dans une boîte aux lettres électronique, le moment où le destinataire la télécharge à partir de la plateforme de notification est considéré comme le moment de la notification (art.10 al. 1 OCEI-PA[31]).
La communication électronique est en principe basée sur le volontariat. Si la partie communique à l’autorité une adresse de notification électronique et qu’elle se déclare d’accord avec une notification électronique, l’autorité est libre de faire usage de la notification électronique [32].
En raison de la formulation de la PA 34 al. 1bis (« peut »), les parties n’ont pas de droit à une notification électronique ; une telle notification est plutôt laissée à l’appréciation de l’autorité[33].
- Particularité de la notification d’une décision cryptée :
Lors d’une affaire d’assistance administrative internationale en matière fiscale[34], l’Administration fédérale des contributions (AFC), a émis une décision finale le 25 février 2022 dans le cadre d’une demande d’assistance administrative présentée par les autorités fiscales espagnoles concernant plusieurs personnes.
Celle-ci devait être notifiée par courrier « A Plus » à leur fiduciaire à une adresse spécifique. Les individus concernés ont contesté cette décision devant le Tribunal administratif fédéral (TAF), le 30 mars 2022, soutenant qu’elle leur avait été notifiée le lundi 28 février 2022 par courrier postal, avec une clé USB cryptée contenant la décision et un mot de passe envoyé par courrier électronique le même jour.
En réponse à la demande du Tribunal, l’AFC a fourni un extrait de suivi des envois « Track & Trace », démontrant que la décision du 25 février 2022, envoyée par courrier « A Plus », avait été notifiée le lendemain soit le samedi 26 février 2022.
Les requérants ont affirmé que, certes leur avocat avait récupéré l’enveloppe le lundi 28 février 2022, premier jour ouvrable de la semaine, mais celui-ci a obtenu le mot de passe par courrier électronique pour accéder à la décision contenue dans la clé USB cryptée le même jour en suivant les instructions de l’AFC.
Le Tribunal administratif fédéral développe les principes jurisprudentiels établis quant aux règles de notification développées supra.
En effet, il rappelle que lors qu’on se trouve dans un cas de notification par courrier « A Plus », le délai de recours commence à courir le jour suivant le dépôt de la décision dans la boîte aux lettres du destinataire, même si ce dépôt a lieu un samedi, ce qui est le cas in concreto[35].
Ainsi, il s’ensuit que si la décision est déposée dans la boîte aux lettres ou la case postale un samedi, le délai commence à courir le dimanche[36].
De plus, comme expliqué précédemment, le fait que la personne concernée ou son représentant ait retiré le courrier de la boîte aux lettres ou de la boîte postale le lundi suivant est sans pertinence[37].
Par ailleurs, pour déterminer la date d’échéance du délai, le destinataire doit effectuer les vérifications nécessaires à l’aide du numéro de suivi « Track & Trace » du courrier « A Plus »[38].
Selon le Tribunal administratif fédéral, la régularité de la notification du courrier A Plus est présumée[39]. Pour renverser cette présomption, il faut avoir des indices concrets d’erreur, de sorte que cette erreur apparaisse plausible au vu des circonstances du cas concret[40].
De surcroît, le Tribunal qualifie que la notification de la décision à l’aide d’une clé USB cryptée jointe d’une lettre d’accompagnement, invitant l’avocat du recourant à prendre contact avec l’AFC afin d’obtenir le mot de passe nécessaire au décryptage de ladite clé USB comme une méthode de notification « inhabituelle »[41].
De ce fait, il ne s’agit pas d’une notification écrite classique au sens de l’art. 34 al. 1 PA[42]. Également, cette notification ne respecte pas les règles de la voie électronique au sens de l’art. 34 al. 1 bis PA[43] . En effet, il s’agit d’une notification sous une forme « hybride », non prévue par la loi et dès lors non valable[44].
Or, dans un tel cas, malgré l’extrait de la trace d’envoi produit par l’AFC démontrant que la décision a bien été déposée le samedi 26 février 2022 dans la boîte aux lettres de l’avocat des requérants, celui-ci n’a retiré l’envoi que le premier jour ouvrable de la semaine soit le lundi 28 février 2022 puisqu’il a eu accès à ladite décision ce jour-là. Également, suivre les instructions de l’AFC dès la réception de la décision n’a aucune conséquence étant donné que les bureaux de l’autorité étaient fermés pendant le week-end[45].
Par conséquent, c’est à juste titre, selon le Tribunal administratif fédéral, que les recourants considèrent, de bonne foi, la notification de la décision ait eu lieu le lundi 28 février 2022 soit le jour où l’AFC a matériellement donné accès à celle-ci[46].
- Conclusion générale :
La notification d’une décision administrative revêt une importance cruciale dans le fonctionnement des organismes publics et dans les relations entre l’administration et les administrés. Également, la notification d’une décision administrative joue un rôle essentiel dans le respect des principes fondamentaux de l’État de droit. En réalité, elle marque souvent la conclusion d’une procédure et informe les parties concernées des décisions prises. Elle garantit la transparence et la légalité des décisions prises par l’administration, en offrant aux parties concernées la possibilité de prendre connaissance des décisions qui les affectent. Cette démarche favorise, en effet, la confiance dans le système administratif et permet aux administrés de faire valoir leurs droits et de contester les décisions qui leur semblent injustes ou incorrectes.
L’un des objectifs principaux de la notification d’une décision administrative est d’assurer la sécurité juridique. En recevant une notification formelle de la décision prise, les parties concernées ont une certitude quant à l’existence et au contenu de cette décision. Ainsi, cela leur permet de prendre les mesures nécessaires, que ce soit pour se conformer à la décision, la contester ou demander des clarifications.
Par conséquent, la notification constitue donc un moyen essentiel de protéger les droits et intérêts des administrés.
Cependant, la notification d’une décision administrative peut également présenter des défis.
L’un des principaux défis est de garantir l’efficacité de la notification. Il est crucial que la notification soit effectuée dans les délais appropriés et par les moyens de communication appropriés. Une organisation et une coordination efficaces de la part de l’administration, afin de s’assurer que les notifications parviennent aux destinataires dans les meilleurs délais et de manière fiable, sont nécessaires.
De ce fait, avec l’avènement des technologies de chiffrement et de la confidentialité en ligne, les décisions cryptées pourront devenir un moyen courant de communication entre les individus et les organisations. Cependant, elles soulèveront également des problèmes complexes et susciteront des interrogations quant à leur légitimité et leur impact sur notre société.
La notification d’une décision cryptée représentera une avancée significative dans le domaine de la communication sécurisée à l’ère numérique. Cette méthode offrira une protection des données et de la vie privée, tout en permettant des échanges rapides et efficaces. Cependant, cette nouvelle forme de communication soulève des questions quant à sa légitimité.
En effet, lorsqu’une décision est communiquée de manière cryptée, il peut être difficile de vérifier son authenticité et son origine, ce qui soulève des préoccupations quant à la transparence et à la responsabilité des décisions prises par les autorités compétentes.
Par ailleurs, la confidentialité des décisions cryptées peut également être un sujet de préoccupation.
En conclusion, la notification d’une décision cryptée présente des défis majeurs à la nouvelle ère numérique. Pour faire face à ces défis, il est crucial de développer des mécanismes de vérification solides, de promouvoir la clarté et l’accessibilité des décisions cryptées, et de trouver un équilibre entre la confidentialité et la responsabilité. En adoptant une approche réfléchie et équilibrée, nous pourrons exploiter pleinement les avantages de la communication cryptée tout en garantissant une société juste et transparente à l’ère numérique.
[1] RS 172.021.
[2] Broglin Pierre/Winkler Docourt Gladys/Moritz Jean, Procédure administrative et juridiction constitutionnelle, Principes généraux et procédure jurassienne, 2e éd., Genève – Zurich – Bâle 2021, p. 25 et ATF 144 II 376 consid. 7.1.
[3] Broglin Pierre/Winkler Docourt Gladys/Moritz Jean, Procédure administrative et juridiction constitutionnelle, Principes généraux et procédure jurassienne, 2e éd., Genève – Zurich – Bâle 2021, p. 25.
[4] Manuel de droit administratif, N 1565.
[5] ATF 142 II 411 consid. 4.2.
[6] Précis de droit administratif N 699ss
[7] Wiederkehr René/Meyer Christian/Böhme Anna, dans: VwVG Kommentar, Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren und weiteren Erlassen, 2022, Art. 34 J. Eröffnung I. Schriftlichkeit 1. Grundsatz N 1 et Arrêt du Tribunal administratif fédéral C-2913/2014 du 15 février 2015 consid. 3.1.1
[8] ATF 142 III 599 consid. 2.4.1; TAF A-7562/2015 v. 23.05.2016 consid. 4.2.
[9] ATAF 2009/55 consid. 5.2.
[10] ATF 133 I 201 consid. 2.1; ATF 117 V 131 consid. 4a; ATF 116 III 59.
[11] TF 8C_721/2013 du 04.03.2014 consid. 3.1 ; TAF C-5306/2013 du 04.03.2015 consid. 4.2.
[12] TAF C-5306/2013 v. 04.03.2015 consid. 4.2; A-3474/2013 v. 07.10.2013 consid. 3.1.
[13] ATF 142 III 599 consid. 2.4.1 ; TAF C-5306/2013 du 04.03.2015 consid. 4.2 ; A-3474/2013 du 07.10.2013 consid. 3.1.
[14] ATF 144 IV 64 consid. 2.5; 141 II 429 consid. 3.3.2.
[15] ATF 133 I 201 consid. 2.1.
[16] TAF E-5841/2009 v. 02.02.2010 consid. 2.2.2.
[17] Wiederkehr René/Meyer Christian/Böhme Anna, dans: VwVG Kommentar, Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren und weiteren Erlassen, 2022, Art. 34 J. Eröffnung I. Schriftlichkeit 1. Grundsatz N 7.
[18] TAF D-4790/2007 du 26.09.2007 consid. 3.4.2.
[19] Wiederkehr René/Meyer Christian/Böhme Anna, dans: VwVG Kommentar, Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren und weiteren Erlassen, 2022, Art. 34 J. Eröffnung I. Schriftlichkeit 1. Grundsatz N 7.
[20] TAF A-2588/2013 du 04.02.2016 consid. 2.6.
[21] ATF 142 III 599 consid. 2.4.1 ; TF 8C_804/2013 du 19.09.2014 consid. 2.4.
[22] TAF E-353/2019 du 22.03.2019 consid. 1.6.1 ; D-4790/2007 du 26.09.2007 consid. 3.4.2.
[23] Wiederkehr René/Meyer Christian/Böhme Anna, dans: VwVG Kommentar, Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren und weiteren Erlassen, 2022, Art. 34 J. Eröffnung I. Schriftlichkeit 1. Grundsatz N 12.
[24] TF 8C_804/2013 du 19.09.2014 consid. 2.4.
[25] ATF 129 I 8 consid. 2.2; TAF C-5306/2013 v. 04.03.2015 consid. 4.3.
[26] TAF F-1395/2019 du 24.10.2019 consid. 1.3.1 ss ; TF C-5306/2013 du 04.03.2015 consid. 6.1 ss.
[27] Wiederkehr René/Meyer Christian/Böhme Anna, dans: VwVG Kommentar, Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren und weiteren Erlassen, 2022, Art. 34 J. Eröffnung I. Schriftlichkeit 1. Grundsatz N 27.
[28] TAF A-7762/2008 du 10.12.2009 consid. 3.1.
[29] TAF B-5956/2017 du 04.01.2018.
[30] TAF A-3558/2018 du 12.03.2019 consid. 1.3.2.
[31] RS 172.021.2.
[32] Wiederkehr René/Meyer Christian/Böhme Anna, dans: VwVG Kommentar, Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren und weiteren Erlassen, 2022, Art. 34 J. Eröffnung I. Schriftlichkeit 1. Grundsatz N 38.
[33] TF 1B_240/2020 du 04.06.2021 consid. 2.4.1 ss.
[34] ATAF 2022 I/5.
[35] ATAF 2022 I/5 consid 1.2.3.
[36] Arrêts du TF 2C_943/2021 du 3 décembre 2021 consid. 2.2.2 ; 2C_476/2018 du 4 juin 2018 consid. 2.3.2.
[37] ATF 142 III 599 consid. 2.4.1; 2C_943/2021 consid. 2.2.2.
[38] TAF 2021 I/1 consid. 2.2-2.6.
[39] ATAF 2022 I/5 consid 1.2.3.
[40] ATF 142 IV 201 consid. 2.3; arrêt 2C_476/2018 consid. 2.3.2
[41] ATAF 2022 I/5 consid 1.2.5.1.
[42] ATAF 2022 I/5 consid 1.2.2.2.
[43] ATAF 2022 I/5 consid 1.2.2.3.
[44] ATAF 2022 I/5 consid 1.2.5.3.
[45] ATAF 2022 I/5 consid. 1.2.5.4.
[46] ATAF 2022 I/5 consid. 1.2.5.6.